刘春:《中国共产党党内监督条例》解读

发布时间:2017-03-23浏览次数:59

中国共产党第十八届中央委员会第六次全体会议于20161024日在北京召开,会议审议通过了《中国共产党党内监督条例》。可以说,党内监督条例的通过、生效和实施是党的十八大以来全面从严治党的进一步深化,标志着全面从严治党制度化进程的进一步推进,特别是在党内监督工作领域,党内监督条例的生效实施为监督工作和监督活动的有序开展提供了重要的程序、规范和制度依据。

一、贯彻执行《中国共产党党内监督条例》的重大意义

党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》。此前,《中国共产党党内监督条例(试行)》自20031231日颁布施行以来,对加强党内监督、维护党的团结统一发挥了积极作用。同时,随着形势任务发展变化,条例与新实践新要求不相适应的问题显现出来。所以,党的建设发展的新形势就需要对条例进行修订。特别是十八大以来,党的建设以全面从严治党为主题,习近平总书记在全面从严治党这项宏大工程上,提出了一系列新理念新思想新战略,并且这些新理念新思想新战略中的多数内容已经成为党的建设实践过程中的制度、机制和标准。新时期新形势下党的建设的新思路新机制也要充实完善到《中国共产党党内监督条例》中。因此,形势发展的需要和党的建设新阶段都提出了修订党内监督条例的重要任务。

党的十八届六中全会围绕责任设计制度、围绕制度构建体系,包括强化上级党组织对下级党组织和领导干部的监督,包括在党内监督中要凸显管党治党责任的落实,特别是党组织主体责任、纪检组的监督责任等方面的重要的管党治党工作,要形成规则和机制,对党内监督条例进行健全完善,做到党内监督责任清晰、主体明确、制度管用、行之有效。

所以我们说,《中国共产党党内监督条例》的修订、审议通过以及生效实施,是全面从严治党进一步深化的标志,更是党内监督工作制度化增强、各项规则行之有效的重要体现。

第一,健全完善党内监督条例是深化全面从严治党的迫切需要

全面从严治党是党的十八大以来党中央抓党的建设的鲜明主题。办好中国的事情,关键在党,关键在党要管党、从严治党。那么,紧紧抓住这个关键,解决管党治党中的突出问题,就是解决党的十八大以来党的建设中需要解决的重点问题。怎么解决管党治党中的不足,真正让各级党组织在党的建设中负起责任,让各级领导干部在行使管党治党权力的时候能够按照中央的要求,按照党的建设新思想新战略新部署来贯彻落实?一个重要的关键就是加强监督。

如果在党的建设中,监督工作不能发力,不能改进,不能针对履行管党治党责任的组织和个人发挥作用,全面从严治党在很大程度就会丧失重要保障。因此,习近平总书记在关于《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》的说明中指出:“加强和规范党内政治生活、加强党内监督,都是新形势下加强党的建设十分重要的课题,也是我们推进全面从严治党的重要抓手。”也就是说,全面从严治党的一个重要发力点在党内监督上。

党的十八届六中全会结合新的形势任务和实践要求,通过修订完善《中国共产党党内监督条例》,对党内监督制度给予发展和创新。根据党的十八大以来全面从严治党的新理念新战略新机制的要求,总结近年来党内监督的经验和成果,充实完善党内监督法规制度,成为深化从严治党伟大工程的必然要求。

因此,《中国共产党党内监督条例》重要意义的第一个方面是要从全面从严治党的整体性、系统性和深化推进的角度来认识把握党内监督条例的重要意义。

第二,健全完善党内监督条例是解决党内存在突出矛盾和问题的需要

党内监督条例带有突出的问题导向和问题意识。大家知道,问题导向和问题意识本身就是党的十八大以来,特别是习近平总书记在强调党的建设管党治党工程时的一个突出特色。那么,《中国共产党党内监督条例》也不例外,而且《中国共产党党内监督条例》的问题导向和问题意识更突出。因此,在很大程度上说,修订完善党内监督条例直接的原因和直接的实践动机就是要解决我们党的建设中党内监督工作的短版,尤其是由于监督不到位、监督没有发力而导致在管党治党上出现的一些问题和偏差,要紧紧锁定这些问题来修订完善《中国共产党党内监督条例》。

长期以来,党中央高度重视党内监督,采取了有力措施,取得了显著成绩。同时,也出现一些突出矛盾和问题。在一段时期内,党的建设出现一些突出矛盾和问题,这些突出矛盾和问题都和党内监督工作制度化水平不高、党内监督工作效率不足、党内监督工作在解决问题上的手段方法不够直接相关。比如,一些地方和部门党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力,一些党员、干部党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,一些党组织和党员、干部不严格执行党章,漠视政治纪律、无视组织原则等等。这些都是党的建设中存在的一些问题。这些问题产生的一个重要原因就是党的监督工作制度、措施、手段不到位。

比如,党的领导是怎么弱化的?一个地区、一个部门对中央的大政方针、工作部署、党的路线方针政策没有贯彻落实的原因何在?就是因为承担贯彻落实这项责任的党组织、领导干部认识不到位,没有高度重视。同时,党内监督对于领导干部履行责任义务的监督不到位,很多人因此毫无后顾之忧。这就意味着,这些人认为即使没有履职尽责,没有管党治党,也不需要承担什么责任,这就直接导致了党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力的后果。从这个意义上说,要解决党内存在的这些突出矛盾和问题,尤其是要解决在党的建设上一个时期以来出现的宽松软等问题,就要强化问责。

而无论是问责也好,纪律手段也好,包括党内政治生活中的红脸出汗、咬耳扯袖等,都是监督。监督到位了、发力了,监督的手段绩效显现了,这些不履职的问题以及管党治党中不尽责的问题自然就会解决。

从这点来讲,党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》,核心就是管党治党,这是一个明确的主体。党内监督就是锁定怎样督促,怎样监察,怎样约束和规范党内各个方面,从组织到领导干部,从基层组织到每一个党员,都要在管党治党这个主题下做好党的建设工作。所以,在一定意义上讲,《中国共产党党内监督条例》的核心和主旨就是管党治党。所以,党内监督的根本使命和基本定位,就是围绕党的十八大以来全面从严治党管党要有力、治党必从严的基本指导思想来进行组织的,通过强化党内监督工作,解决党内出现的矛盾和问题,实现管党治党,最终保障全面从严治党目标的实现。

第三,《中国共产党党内监督条例》的生效实施必然促进制度治党、依规治党的水平

可以说,《中国共产党党内监督条例》必然使党内监督工作的制度化水平进一步增强。我们前边讲了,全面从严治党离不开监督,党要管党、从严治党离不开对方方面面负有管党治党责任的各类组织、各级领导干部的监督,可见党内监督的地位有多重要。这也就决定了全面从严治党的制度化建设、规范性建设、程序化建设至关重要。所以,党的十八届六中全会审议通过《中国共产党党内监督条例》在很大程度解决党内监督工作的制度化问题。

习近平总书记明确提出全面从严治党必须制度治党、依规治党,突出制度规则和程序规范在全面从严治党中的重要作用。加强党内监督是全面从严治党的重要举措,党内监督条例的实施进一步健全完善党内监督机制和程序,党内监督的制度依据进一步清晰,从而保障党内监督目标的实现,提高了党内监督的制度化水平。新颁布实施的党内监督条例,对于党内监督的指导思想、监督依据、监督体系,各监督主体的责任,监督的重点对象,程序步骤、监督手段等都做了详细的规定,这就提高和保障了党内监督活动从宏观到中观、微观的规范化、程序化的程度。讲规范、有程序、有条例、有章法,从而有力保障全面从严治党在制度轨道内进行,实现习近平总书记关于全面从严治党必须制度治党、依规治党的要求。

二、《中国共产党党内监督条例》结构和内容

(一)结构

《中国共产党党内监督条例》共8章,47条,6600多字,分为三大板块。

第一板块是总则,共9条。总则,顾名思义,就是管总的、抓总的。这9条规定都是在党内监督工作中一般性的、总体性的、整体性的事项。比如,明确党内监督条例制定的目的和依据,阐明指导思想、基本原则、监督内容、监督对象、监督方式及党内监督体系的构成等。

第二板块是党内监督条例的第二到五章,共27条,是《中国共产党党内监督条例》关于监督主体的规定。这一板块对党内监督的四大类主体,也就是党的中央组织、党委(党组)、党的纪律检查委员会以及党的基层组织和党员在党内监督工作中的地位、职责、任务、手段、措施等,做出了规定。所以,第二板块可以看作是整个监督条例的主体部分。

第三板块是第六到八章,共11条,分别就党内监督和外部监督相结合、整改和保障、附则等作出规定。这是党内监督保障的内容。

(二)重点内容

按照《中国共产党党内监督条例》文本的结构顺序,我对党内监督工作的重点要素和重点构成条件进行了梳理。

1.指导思想

《中国共产党党内监督条例》明确指出,党内监督以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神,围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,尊崇党章,依规治党,坚持党内监督和人民群众监督相结合,增强党在长期执政条件下自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

我们要特别强调的是,从直接指导意义上说,习近平总书记提出的关于加强党内监督的重要指导思想,构成了《中国共产党党内监督条例》最直接的指导原则。比如,“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局、尊崇党章依规治党、坚持党内监督和人民群众监督相结合等,都是习近平总书记关于党内监督工作的重要指导思想。

2.重要原则

《中国共产党党内监督条例》在总则方面列举了几条重要原则。一是明确规定“党内监督没有禁区、没有例外”。这是全面从严治党的“全面”在党内监督中的体现。“全面”和“从严”是全面从严治党两个方面的价值。为什么党的十八大之后,党的建设打开新局面,进入新阶段?习近平总书记提出全面从严治党,“全面”价值的增加,对于从严治党效力的增强具有巨大作用。“全面”即全覆盖、无空白、无遗漏、无例外、无禁区。党内监督没有禁区、没有例外是全面从严治党尤其是“全面”的价值在党内监督里的首要体现。党内不承认有不受监督的人,不受监督的组织。

这一点,《中国共产党党内监督条例》讲得非常清楚,叫信任不能代替监督。各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来,促使党的领导干部做到有权必有责、有责要担当,用权受监督、失责必追究。监督约束和信任重用二者并行不悖,并不矛盾。要按照党的建设基本原理来看,在信任重用的领导干部履职尽责的过程中加强监督,恰恰是信任的延伸。所以,各级党组织应当把信任激励同严格监督结合起来,而不能将其对立。监督和约束也绝不代表不行,为什么?因为监督约束是党的建设的基本规律,党的监督面前人人平等。监督到位,各项工作保障到位,防止监督对象犯错误,这在很大程度上也达到了信用重任的目的,所以二者是不矛盾的。所以,通过加强党内监督,形成用权受监督、失责必追究的监督链条,使每一级组织、每一个领导干部都在党内监督的章程下进行,实现监督面前一视同仁,无特权、无例外,不留死角。

二是党内监督必须贯彻民主集中制原则。毫无疑问,党内监督也是一个很大的工程,中国共产党的基本组织原则是民主集中制,所以党内监督要遵循、要贯彻,也要落实民主集中制,不能有所偏离。

民主集中制着眼于整个党的队伍的监督体系的完善,要实现依规依纪推进。所以,《中国共产党党内监督条例》中特别提到,强化自上而下的组织监督,改进自下而上的民主监督,发挥同级相互监督作用。这几句话是有针对性的。

首先,为什么要“强化自上而下的组织监督”?过去一段时间,管党治党出现了一些薄弱环节,引发了一系列严重后果。党风政风不正,原因就是上对下的监督不完全得力。监督不到位,发力不够,造成这种情况很重要的一个原因就是上对下的监督受到距离、时间、空间的影响。上级监督表现突出的弊端之一是什么?远。就是看不见或看不清,那么,上对下的监督就难以发力,这个力也就难以准确。

所以《条例》里提到“要强化”。怎么强化?比如说由远变近,看清了、问题抓准了再发力,就使得上级对下级的监督落实下来了,上级监督下级的责任也就能履行到位了。党的十八大以来,在党内监督的发展和创新中,一个很大的方面就是强化上级自上而下的组织结构,最典型的手段就是党的十八大以后的巡视工作、巡视制度。比如中央巡视组对于中管干部和中央管理机构的巡视。我们知道,巡视是上对下的监督手段,而巡视组到巡视单位就等于把上级的眼光拉长,看得更远了。发现问题,锁定问题,就好监督。巡视制度的完善就是强化自上而下的组织监督,而且已经大见成效。这也是对十八大以来我们在党内监督的几个重要方向上的探索和创新做出确认和规定。

其次,“改进自下而上的民主监督”。简单讲,就是下级对上级的监督。下级监督上级有哪些阻碍?比如信息受限,监督手段、监督通道、监督路径不够等,就使得下对上的监督有难度。所以,党的十八大以来,全面从严治党在党内监督的发展创新上也大力加强自下而上的民主监督。对此,我们党有着优良的传统。比如,群众路线。为什么党的十八大要开展党的群众路线教育实践活动?我们知道,贯彻和执行群众路线在很大程度上便于群众监督,为基层党员、基层组织对上级组织的监督提供一个宽阔的路径、通道。这是党的十八大以来,我们对自下而上监督的探索、总结和确认。

最后,“发挥同级相互监督作用”。同级监督的问题就一个字——软。习近平总书记特别提到管党治党有三个字的问题,就是“宽松软”。软,包括党内同级监督之间的“软”。比如在一些单位、一些地方,批评与自我批评开展不起来,都是表扬,你好我好大家都好,对问题视而不见,把应该解决的事情置于脑后,以至于“一团和气”。所以,这种放弃监督、畏惧监督的不良倾向要克服,要充分发挥同级相互监督的作用,也就是说要把过去的“软”变“硬”,真正使监督有效开展起来。那怎么由软变硬?

比如,监督执纪的四种形态。第一种形态,“使咬耳朵、扯袖子、红红脸、出出汗成为常态”。通过班子内部监督,相互之间开展批评与自我批评,相互告诫、提醒、警示,引以为戒,充分发挥同级相互监督的作用。所以,《中国共产党党内监督条例》的这些原则,很大程度上是对我们党建设过程中党内监督探索的成功经验的确认和总结。

三是坚持惩前毖后、治病救人,抓早抓小、防微杜渐。这项原则讲的是规律。从根本上说,党内监督在于经常、长期。经常就是日常,长期是指要常抓不懈。这样,监督的效力、效能才能够充分体现出来。从规律来看,就是“抓早抓小、防微杜渐”。“惩前毖后、治病救人”就是监督的结果。监督的目的是什么?我们知道,党内监督不是目的,而是手段,是为了推进全面从严治党,为了管党治党,为了实现党员干部管党治党职责的履行。在监督的过程中可能会有纪律处分,甚至可能还会有一些处分、处罚。

《中国共产党党内监督条例》的核心是监督,从词义上看,监是监察,监视;督,是督促。所以,监督既是一种活动,又是一种关系。什么活动关系?就是特定的主体对特定客体的规范、约束、牵制的关系。这种规范、约束、牵制都是带有价值和目标的。比如说我们讲党内监督条例很多的内容就是通过督促、告诫、提醒、批评、通报来实现一定的制约,手段力度再大点就是纪律处分、追责、问责,严重违纪的还要承担刑事责任。所以,监督手段最轻的是警示、告诫、提醒、督促,严重的有批评、通报等,具体形式有巡视、巡查,对特定监督对象实现约束、规范、引导,甚至节制。最后达成的目的就是“治病救人”。从系统的目标来看,是全面从严治党,真正落实管党治党。

而日常监督的优越性是什么?通过“抓早抓小、防微杜渐”,防止小事变大,把那些违纪、歪风邪气、“宽松软”的事情,在苗头阶段就进行克服和纠正。所以,监督真正的效力恰恰体现在日常的、经常的、长期的事情上,而不仅仅简单体现在一时一世。所以,这条原则讲的是监督的重要规律。要经常抓、长期抓,要防微杜渐,通过监督手段把各种不好的事都克服、纠正在萌芽时期。

3.任务和目标

这一点在《中国共产党党内监督条例》里讲得非常清楚:“党内监督的任务是确保党章党规党纪在全党有效执行,维护党的团结统一,重点解决党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力。”也就是说,党内监督重点任务就是解决管党治党的问题,党内的组织和领导要履职担责,要负起责任。重点任务还包括解决“党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛,管党治党宽松软问题”。所以,我们一再强调,《条例》的核心就是重点解决管党治党中的问题,尤其是“宽松软”。因为只有这样,党内监督工作才能完成全面从严治党的重要使命。

那么,党内监督工作的目标是什么?《条例》中提出了“三个保证”。第一,保证党的组织充分履行职能、发挥核心作用。最终监督是有效还是无效的?监督见效之后靠什么体现?就是要看党组织是否充分履行职责并发挥核心作用。发挥核心作用之后,前面我们讲的党的领导弱化、全面从严治党不利等问题也就解决了。第二,保证全体党员发挥先锋模范作用。我们知道,全面从严治党尤其是管党治党的一个主体是党员。党员能不能发挥先锋模范作用,在很大程度上决定着党的建设程度和状况,也就是决定着党的建设的目标能否实现。所以,通过党内监督最终使每一个党员都能发挥先锋模范作用,按照党规党纪、按照党员职责来履职尽责,就达到了这个目标。第三,保证党的领导干部忠诚干净担当。

党内监督重点是实现这三个保证,让党的组织、党员和党的领导干部都能履职尽责,最终使得这几个方面的目标实现,也就等同于管党治党的使命达成了。

4.党内监督事项

我们一再讲,党内监督的重点无外乎一个是重点事,一个是重点人,所以说党内监督要盯紧重点事,盯紧重点人。如果重点事和重点人盯不紧,那党内监督的工作局面也打不开,预期目也就达不到。

党内监督的重点事项是什么呢?共有八个方面需要重点关注、重点解决。

第一,遵守党章党规,坚定理想信念。

第二,维护党中央集中统一领导,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识。

第三,坚持民主集中制。民主集中制是我们党的根本组织制度,也是重要的政治制度。

第四,落实全面从严治党责任。管党治党,各级组织都是有责任在身的。有责任、有权却不履职,甚至由于失职失责引发了严重后果,这难道不该启动党的追责问责手段吗?而巡视、问责追责等都是党内重要的监督手段。

第五,落实中央八项规定精神。作风建设是监督的重点。作风建设是好还是坏?如果作风建设不好,又有什么表现?问题的症结何在?都要找原因,都要纠正,这就是监督本身,就是我前面讲的轻则督促告诫,重则纠正克服、约束规范。

第六,坚持党的干部标准,树立正确选人用人导向。这是对干部人事工作的监督,也是监督的重要内容。

第七,廉洁自律、秉公用权情况。

第八,完成党中央和上级党组织部署的任务情况。

以上这八个方面就是党内监督工作需要盯紧的重点事项。

5.监督重点对象

党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部,特别是主要领导干部。为什么说主要领导干部是重点中的重点呢?我们知道,主要领导干部承担着最大的管党治党的责任,从这个意义上来说,就要把他们作为重点的监督对象,尤其是党组织的一把手、党委书记、第一责任人。

6.监督重要手段

新颁布的《条例》中把党的十八大以来在监督工作上的创新和好经验、好成果都写了进去。所以说,党内监督必须把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态。批评自我批评是相互监督;约谈函询是组织对党员的监督,是上级对下级的监督,就是告诫、提示、督促;“红红脸、出出汗”就是指的要直面问题,要触及问题的实质,甚至触及灵魂。这些都是监督,而且这些监督要成为常态。党内监督就是要把一些问题、不良作风、需要纠正的事项等尽量解决在轻微的、萌芽的、初期的状态。因为轻微的、萌芽的、初期的状态是可以靠批评和自我批评解决的,是可以及时纠正、防患于未然的。而约谈函询就是及时提醒,让党员干部注意起来,防止滑坡和问题恶化。“红红脸、出出汗”则是触及到了灵魂,认识到了问题的严重性,是对出现不良作风问题的同志的一个重要提醒。所以我为什么一再提到监督的手段,因为它的力度是有一个排列的。《条例》也是尽量把纪律挺在前面,把带有趋势性、苗头性的问题及时解决在萌芽状态和初期状态,使得问题不至于由小变大、由小错变大错。如果对于小错没有及时采取批评和自我批评、相互提醒、告诫、警示,结果把小问题变成大问题,最终酿成大祸,这个时候有问题的干部就需要被处理了。

所以从这个意义上讲,我们采取大量的、高度的、及时的重视,虽然相对轻微,但是却是挺在前面的监督手段,实际上就是全面从严治党。而且从它的效果看,是可以挽救干部的。

7.监督体系

就是“建立健全党中央统一领导,党委(党组)全面监督,纪律检查机关专责监督,党的工作部门职能监督,党的基层组织日常监督,党员民主监督的党内监督体系”。《条例》清晰地告诉我们,中国共产党党内监督体系由六大要素完整有机地整合而成。

第一,中央统一领导。党内监督是全面从严治党的重要组成部分,必须体现和维护中央的统一领导,这是毫无疑问的。第二,党委(党组)全面监督。因为各级各部门的党委处在党的领导的中心位置,那就必须进行全面监督,全面监督党的纪律、方针、路线、政策执行情况等等。有些监督手段就是党委特有的,比如,巡视就是只有中央和省级党委才有权力,这就是全面监督。第三,纪律检查机关专责监督。因为纪律检查机关的职能就是执纪、监督、问责,这是专责监督。第四,党的工作部门职能监督。党的工作部门负责宣传、组织等事务,这些部门的监督带有职能特色,所以称为职能监督。比如,组织部门从事的组织人事工作、队伍建设、人才选拔、管理教育等,具体要由组织部门落实。所以,组织部门的监督就带有组织建设、人才、人事工作这个特色。这就是职能监督。第五,党的基层组织日常监督。党内监督应该抓日常,抓细抓早。第六,党员民主监督。监督要落实到基层组织,所以还需要党员民主监督。

8.党的中央组织的监督

《条例》对各大类监督主体的定位、职责、任务、手段和措施一一作出规定,从第二章到第五章分别规定了四大类主体。第一类主体就是党的中央组织的监督。这里明确讲,“党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会全面领导党内监督工作”。这里面,中央统一领导党内监督工作就有中央的特色。主体不同,职责定位也会有差异。中央的地位是统一全面领导党内监督工作,中央委员会全体会议每年听取中央政治局工作报告,监督中央政治局工作。这就是中央统一领导的重要要求,中央委员会全体会议监督中央政府。中央政治局、中央政治局常务委员会定期研究部署在全党开展学习教育,以整风精神查找问题、纠正偏差等等。就是整个党内监督工作的一些重大举措、重点事项都要由中央统一安排。这就是中央这个主体的职能职权。中央委员会成员也在党内监督中发挥重要作用。“中央委员会成员必须严格遵守党的政治纪律和政治规矩,发现其他成员有违反党章、破坏党的纪律、危害党的团结统一的行为应当坚决抵制,并及时向党中央报告。对中央政治局委员的意见,署真实姓名以书面形式或者其他形式向中央政治局常务委员会或者中央纪律检查委员会常务委员会反映。”这是作了明确规定的。“中央政治局委员应当加强对直接分管部门、地方、领域党组织和领导班子成员的监督,定期同有关地方和部门主要负责人就其履行全面从严治党责任、廉洁自律等情况进行谈话。”这就是我们前面谈到的原则,不是要强化上级对下级自上而下的监督吗?这种强化要从中央做起,中央政治委员全力抓,严抓硬抓,就使上对下的监督、落实管党治党的责任有了很大的保障。

9.党委(党组)的监督

《条例》规定:“党委(党组)在党内监督中负主体责任,书记是第一责任人,党委常委会委员(党组成员)和党委委员在职责范围内履行监督职责。”这里面讲得非常清楚,书记是第一责任人。党委(党组)履行四大监督职责,是个大的职责。比如说,领导本地区本部门本单位党内监督工作,组织实施各项监督制度,抓好督促检查;加强对同级纪委和所辖范围内纪律检查工作的领导,检查其监督执纪问责工作情况。因为,纪委要受双重领导,所以同级党委要发挥作用。“党的工作部门应当严格执行各项监督制度,加强职责范围内党内监督工作,既加强对本部门本单位的内部监督,又强化对本系统的日常监督。”上级党组织特别是其主要负责人,对下级党组织主要负责人应当平时多过问、多提醒,发现问题,及时纠正。这就是前面提到的上级监督远的问题。为了弥补这个不足,由远而近,上级组织要对下级党组织多过问,多提醒。这就由远而近,你不能作甩手掌柜,不管不顾,对下级的管理本来就是上级管理的有力的管束。

《条例》还有一个重要的创新,那就是“省、自治区、直辖市党委应当推动党的市(地、州、盟)和县(市、区、旗)委员会建立巡察制度,使从严治党向基层延伸”。这就是党内监督的创新,那市县两级的巡查制度意义何在?就是要把全面从严治党向基层延伸。

10.党的纪律检查委员会的监督

这叫专责监督,因为党的纪律检查委员会就是党的专责机关,履行监督执纪问责三大职责:加强对同级党委特别是常委会委员、党的工作部门和直接领导的党组织、党的领导干部履行职责、行使权力情况的监督;落实纪律检查工作双重领导体制,执纪审查工作以上级纪委领导为主,线索处置和执纪审查情况在向同级党委报告的同时向上级纪委报告,各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主;强化上级纪委对下级纪委的领导,纪委发现同级党委主要领导干部的问题,可以直接向上级纪委报告;下级纪委至少每半年向上级纪委报告1次工作,每年向上级纪委进行述职。监督、执纪、问责,构成三大监督职责。

纪委派驻纪检组对派出机关负责,加强对被监督单位领导班子及其成员、其他领导干部的监督,发现问题应当及时向派出机关和被监督单位党组织报告,认真负责调查处置,对需要问责的提出建议。“对能发现的问题没有发现是失职,发现问题不报告、不处置是渎职,都必须严肃问责。”这都是新规定,是党的十八大以来全面从严治党的新标准新要求直接变成党内法规的规定了。“依规依纪进行执纪审查,重点审查不收敛不收手,问题线索反映集中、群众反映强烈,现在重要岗位且可能还要提拔使用的领导干部,三类情况同时具备的是重中之重。”这就是现在的监督重点。当然《条例》最后在“专责监督”这块也规定了党的纪律检查委员会是纪律机关,但是监督别人,自身也要监督,这就是党内监督无禁区无例外原则的具体体现。所以还要加强对纪律检查机关的监督,确保权力受到严格约束。

11.党的基层组织和党员的监督

“党的基层组织应当发挥战斗堡垒作用”,就是要有作为、敢担当,得起作用。什么作用呢?三大监督责任:严格党的组织生活,开展批评和自我批评,监督党员切实履行义务,保障党员权利不受侵犯;了解党员、群众对党的工作和党的领导干部的批评和意见,定期向上级党组织反映情况,提出意见和建议;维护和执行党的纪律,发现党员、干部违反纪律问题及时教育或者处理,问题严重的应当向上级党组织报告。也就是说,基层党组织履行了这三大项职能,那才可以说在党内监督和履行职责上达到合格的要求。那党员呢?每个党员都应该本着对党和人民事业高度负责的态度,积极行使党员权利,履行下列四项监督义务:加强对党的领导干部的民主监督,及时向党组织反映群众意见和诉求;在党的会议上有根据地批评党的任何组织和任何党员,揭露和纠正工作中存在的缺点和问题;参加党组织开展的评议领导干部活动,勇于触及矛盾问题、指出缺点错误,对错误言行敢于较真、敢于斗争;向党负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实,坚决反对一切派别活动和小集团活动,同腐败现象作坚决斗争。对某些问题的纠正、批评、揭发都是监督手段。

12.党内监督和外部监督相结合

中国共产党是执政党,和党外监督、法治监督、民主党派监督、社会监督等有千丝万缕的联系。某种意义上说,这本身就是整个国家的大体系的各个组成部分,相互之间有关联互动的关系。党内监督和这些监督是什么关系?按照《条例》的规定,党内监督和外部监督相结合,有机互动。各级党委应当支持和保证同级人大、政府、监察机关、司法机关等对国家机关及公职人员依法进行监督,人民政协依章程进行民主监督,审计机关依法进行审计监督。党委(党组)在党内监督工作中全面监督,除了党内监督要全面监督以外,各级党委还要支持和保证党外的监督。这自然就带来一个问题,党委要支持这些党外监督,一旦发现一些干部有事,党内监督的程序是按照党纪进行的,而刚才说到的这些监督则是法治化的监督,这二者的关系怎么处理呢?《条例》讲得非常清楚:“有关国家机关发现党的领导干部违反党规党纪、需要党组织处理的,应当及时向有关党组织报告。审计机关发现党的领导干部涉嫌违纪的问题线索,应当向同级党组织报告,必要时向上级党组织报告,并按照规定将问题线索移送相关纪律检查机关处理。”这些条文讲的就是党内监督和党外监督的有机关联互动,在程序化、法治化、规范化的框架内建立有机的关联。

“在纪律审查中发现党的领导干部严重违纪涉嫌违法犯罪的,应当先作出党纪处分决定,再移送行政机关、司法机关处理。”这又涉及党外的行政机关、司法机关,也就是说,党内监督的党纪处分也有一个延伸和连接,就是先党纪处分,再移送行政、司法机关。行政机关和司法机关的监督属于法治监督,党内的纪律处分是党纪监督,二者也有有机关联。

“各级党组织应当支持民主党派履行监督职能,重视民主党派和无党派人士提出的意见、批评、建议,完善知情、沟通、反馈、落实等机制。”这就讲了民主党派的监督。前面我们讲的那些监督基本上都是法制化监督,像审计就是依靠审计法,那么民主党派的监督是政治监督,也是要基本用于建立党内监督和民主党派监督二者之间的有机关联,形成一个整体,形成一个正能量的合力。

党外监督还有很重要的一块:社会监督。《条例》规定,“各级党组织和党的领导干部应当认真对待、自觉接受社会监督,利用互联网技术和信息化手段,推动党务公开、拓宽监督渠道,虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一,坚持正确导向,加强舆论监督,对典型案例进行剖析,发挥警示作用。”我们知道,社会监督就包括了群众监督、舆论监督,而且今天的舆论监督又使用了微信、移动端等最新的网络工具。从这个意义上说,我们今天已经进入到了一个相对较新的监督环境中。这些监督跟党内监督什么关系呢?也无法回避,不能视而不见,所以《条例》规定得非常清楚,也非常的积极,这就是“认真对待,自觉接受”。而且作为领导现代化建设的党,你还应当要利用这些手段。所以《条例》讲的非常清楚:“各级党组织和党的领导干部应当认真对待、自觉接受社会监督,利用互联网技术和信息化手段,推动党务公开、拓宽监督渠道,虚心接受群众批评。新闻媒体应当坚持党性和人民性相统一,坚持正确导向,加强舆论监督,对典型案例进行剖析,发挥警示作用。”典型案例自然也包括党内监督里面的典型案例,所以,《条例》对于党内监督和外部监督怎么结合、如何管理、如何互动、怎么形成一个监督正能量的合力等方面都作了详细规定。而这里面的好多思路、举措都是党的十八大以来在全面从严治党中的新探索。

13.整改和保障

“党组织应当如实记录、集中管理党内监督中发现的问题和线索,及时了解核实,作出相应处理;不属于本级办理范围的应当移送有权限的党组织处理。”这就有效地运用了“巡视是党内监督的重要方式”这个武器,包括“对于上级党组织交办以及巡视等移交的违纪问题线索,应当及时处理,并在3个月内反馈办理情况”。超过3个月就违反《条例》规定,这也是为了提高监督效力。

“党委(党组)、纪委(纪检组)应当加强对履行党内监督责任和问题整改落实情况的监督检查,对不履行或者不正确履行党内监督职责,以及纠错、整改不力的,依照《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》等规定处理。”党内监督的方方面面都是职责,不履职不尽责就无法保证管党治党目标的实现。所以,我们专门作了规定。

“党组织应当保障党员知情权和监督权,鼓励和支持党员在党内监督中发挥积极作用。”这个规定非常重要,提出了监督的基本前提。监督的施行尤其对于基层组织党员来说,一个基本前提就是知情。不知情谈何监督?所以,知情成为加强和规范党内监督工作的一个重要工作。《条例》对这个重要问题也作了规定,而且非常清晰:党组织应当保证党员知情权和监督权。提倡党员署真实姓名反映违纪事实。不是强制,而是提倡。因为署真实姓名有利于问题的解决,更好核实。

再有,“党组织应当为检举控告者严格保密,并以适当方式向其反馈办理情况”。对干扰妨碍监督、打击报复监督者的,依纪严肃处理。“党组织应当保障监督对象的申辩权、申诉权等相关权利。经调查,监督对象没有不当行为的,应当予以澄清和正名。”也就是说,如果调查完了发现没有这个事,就要还人家以清白,这也是组织的义务。“对以监督为名侮辱、诽谤、诬陷他人的,依纪严肃处理;涉嫌犯罪的移送司法机关处理。”就是对以监督为名,诽谤、侮辱他人的,要严肃处理。这不仅是违纪,有时候也是违法犯罪。“监督对象对处理决定不服的,可以依照党章规定提出申诉。有关党组织应当认真复议复查,并作出结论。”

《条例》方方面面的规定都很详细,如果没有这些权利的落实,就不能够保障党内监督在制度化、规范化、程序化的轨道内进行有效组织、落实和推进。